หมายความว่า เอกสารที่มีข้อความพาดพิงถึงประชาชนไม่ว่าทางใดทางหนึ่ง และต้องกระทำขึ้นโดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์จากเอกสารนั้นได้ ไม่ว่าด้วยการตรวจสอบหรืออ้างอิงข้อเท็จจริงจากเอกสารดังกล่าว โดยหาได้ถือเอาแต่การที่พนักงานเจ้าหน้าที่จัดทำขึ้นตามอำนาจหน้าที่ของตนไม่